PANORAMA SOCIAL DE AMÉRICA LATINA

1998

Síntesis

La evolución social de América Latina durante el decenio de 1990 ha estado influida por diversos factores, entre otros, las reformas institucionales emprendidas en la mayoría de los países de la región, la reanudación del crecimiento económico y su posterior desaceleración en años recientes, las transformaciones del mercado de trabajo, la recuperación de los niveles de gasto social que siguió a la brusca caída experimentada en los años ochenta, así como la variada agenda con que los gobiernos enfrentan los rezagos sociales heredados de la década pasada y los desafíos impuestos por las nuevas modalidades de desarrollo.

En esta edición del Panorama social se otorga especial importancia al análisis de la evolución de la pobreza en la región y al examen de las tendencias y características del gasto público social en los años noventa, como también a la evaluación de las metas en favor de la infancia para el año 2000 del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y al análisis de los fenómenos que limitan las oportunidades de bienestar de niños, niñas y adolescentes.

POBREZA

De 1990 a 1997 la pobreza disminuyó en la gran mayoría de los países latinoamericanos; el porcentaje de hogares en esa situación se redujo de 41% a 36%, con lo que prácticamente se recuperó el nivel existente en 1980 (35%). Esta reducción ha permitido, asimismo, contener el crecimiento de la población pobre que durante los años ochenta había aumentado de 136 a 200 millones, pero que en 1997 no superaba los 204 millones. La indigencia ha seguido una evolución semejante, pues el porcentaje de hogares indigentes en 1980 (15%) se elevó a 18% en 1990 para volver al 15% en 1997; del mismo modo, los 62 millones de indigentes que existían en 1980 llegaron a 93 millones en 1990, para luego reducirse a menos de 90 millones en 1997. Dado que el tamaño medio de los hogares pobres es mayor que el de los demás, la proporción de población pobre e indigente es superior a la de los hogares de esa condición; en 1997 dicha proporción era de 44% y 19%, respectivamente (48% y 23% en 1990), (véase el cuadro 1).

La mayor parte de los 64 millones de pobres que se sumaron a esta categoría en los años ochenta se localizó en las ciudades, lo que provocó un aumento sustancial de la proporción de pobres urbanos, que pasó de 46% (63 millones de personas) en 1980 a 61% (122 millones) en 1990, mientras que la proporción de pobres rurales se redujo de 54% a 39%, con un leve ascenso en el número de personas (de 73 a 78 millones). Esta tendencia a la urbanización de la pobreza, que ha jugado un papel muy destacado en el deterioro de la calidad de la vida de las ciudades en la región, se detuvo a partir de 1990. En efecto, entre ese año y 1997 las proporciones de total de pobres correspondientes a pobres urbanos y rurales, y su número de los mismos se mantuvieron casi inalterados.

Por cierto, el hecho de que la mayoría de los pobres esté ahora localizada en las zonas urbanas no significa que haya mermado la pobreza en el conjunto de la población rural; en 1980 el 54% de los hogares rurales era pobre, cifra que aumentó a 58% en 1990 y volvió a 54% en 1997. Asimismo, el 28% de los hogares rurales eran indigentes en 1980, pero dicha proporción ascendió a 34% en 1990 para disminuir a 31% en 1997 (en los mismos años la proporción de hogares urbanos indigentes fue de 9%, 12% y 10%, respectivamente).

Pese a que la evolución de la pobreza durante los años transcurridos de la década de 1990 ha sido positiva, ésta debe evaluarse con prudencia, ya que recién se han recuperado los niveles relativos de 1980 y aún no se logra reducir el número de pobres e indigentes que existían en 1990, que siguen manteniéndose en torno a los 200 y 90 millones de personas, respectivamente. Asimismo, es muy probable que en los años finales del decenio el ritmo de crecimiento económico de la región sea inferior al logrado entre 1990 y 1997, lo que dificulta la mitigación futura de la pobreza e incluso amenaza con su posible incremento en varios países.

Las tendencias generales anotadas respecto de la evolución de la pobreza y la indigencia comprenden diferentes trayectorias nacionales. En algunos países se lograron reducciones importantes: en Chile, 13 puntos porcentuales en la pobreza y 6 en la indigencia; en Brasil, 12 y 7; en Panamá, 9 y 6. En otros las reducciones fueron menores, como ocurrió en Costa Rica, 4 y 3 puntos; Perú, 4 y 0 y Colombia, 2 y 5 (este último, de 1994 a 1997). Finalmente, en unos pocos países los porcentajes aumentaron; por ejemplo, en Venezuela el incremento fue de 8 y 5 puntos porcentuales y en México de 4 y 2 puntos (véase el cuadro 2).

También es heterogénea la situación de los países de la región en lo que se refiere a la incidencia de la pobreza urbana. Algunos presentan un nivel bajo (menos de 20%), como Uruguay, Argentina, Chile y Costa Rica; otros, un nivel medio (entre 20% y 39%), como Panamá, Brasil, Perú, República Dominicana, México, Colombia y El Salvador; y otros, alto (40% y más), como Paraguay, Venezuela, Bolivia, Guatemala, Nicaragua y Honduras.

Por otra parte, en lo que va corrido de la década de 1990, tiende a confirmarse en algunos países el importante papel desempeñado por el crecimiento económico en la evolución de la pobreza, dado que se advierte una relación claramente positiva entre la tasa de crecimiento del ingreso nacional bruto real por habitante y la tasa media anual de disminución de la pobreza. Como ejemplos de ello pueden señalarse los casos de Chile y Venezuela; en el primero, el ingreso per cápita aumentó un 47.8% de 1990 a 1996 y la proporción de hogares pobres se redujo en ese período en 13 puntos porcentuales; en el segundo, la merma de 0.5% en el ingreso por habitante de 1990 a 1997 estuvo acompañada de un aumento de 8 puntos en la proporción de hogares pobres.

Sin embargo, hay también otros países en los que esta relación entre crecimiento económico y evolución de la pobreza no ha sido tan notoria, debido, por una parte, a que una misma tasa de crecimiento del producto puede tener efectos diferentes sobre la pobreza según la modalidad que éste adopte –en especial, en cuanto a sus efectos sobre el empleo y los salarios– y, por otra, a que el comportamiento de la pobreza también obedece al efecto de otros factores (véase el gráfico 1).

Así, por ejemplo, en Argentina el significativo aumento de 37% en el ingreso por habitante de 1990 a 1997 estuvo acompañado de una disminución de sólo 3 puntos porcentuales en la proporción de hogares pobres (Gran Buenos Aires) y, por el contrario, en Brasil el crecimiento moderado de 12.5% en el ingreso per cápita apareció asociado a una merma de 12 puntos en la pobreza. Esto avala la tesis de que existen tipos de crecimiento que influyen en forma muy diferente en la evolución de la pobreza, y que en ello inciden también otros factores que repercuten de manera significativa, por lo que debieran evitarse las perspectivas analíticas y las propuestas de acción en este campo centradas exclusivamente en el crecimiento económico, sin que esto implique desconocer su importante papel en el logro de los objetivos de reducción de la pobreza.

Al respecto, es posible identificar distintas modalidades de crecimiento según sus efectos en el mercado de trabajo; así, no cabe duda que aquella que impulse una rápida expansión del empleo de alta productividad será más eficaz en cuanto a la disminución de la pobreza. Sin embargo, lo ocurrido en América Latina en los años recientes pone de manifiesto una creciente heterogeneidad de la productividad de los distintos tipos de ocupaciones, lo que ha provocado una también creciente diferencia de ingresos entre ellas. Además, dentro del conjunto de ocupaciones han pesado mucho más las que se caracterizan por productividad e ingresos más bajos, que, por tal razón, tienen menor capacidad de superar la pobreza. De todos modos, aunque los empleos generados hayan sido en su mayoría de productividad e ingresos bajos, esto ha permitido que en muchos hogares aumente la proporción de sus miembros ocupados (densidad ocupacional), lo que les permite elevar su nivel de vida. En efecto, aunque existen diferencias importantes entre los países la densidad ocupacional ha aumentado en la mayoría de ellos y en varios, como Chile y Brasil, ha jugado un papel destacado en el descenso de los índices de pobreza.

Entre los factores que no están directamente vinculados al crecimiento económico, pero que influyen sobre los niveles de pobreza, debe prestarse especial atención a la inflación, a las transferencias de ingreso que reciben los hogares y a las variaciones de los precios relativos.

La influencia que ejerce la inflación en la magnitud de la pobreza se manifiesta sobre todo cuando aquélla aumenta o disminuye significativamente. Así, cuando la reducción de inflaciones muy elevadas (de cuatro dígitos) en Argentina, Brasil y Perú tuvo un efecto muy favorable en la reducción de la pobreza en esos países, en tanto que el incremento importante de la inflación, como el registrado en Venezuela, contribuyó a aumentar la pobreza. Sin embargo, la inflación muy baja no conduce necesariamente a un descenso de la pobreza (como en Argentina entre 1994 y 1997), ni la inflación moderada impide que ella disminuya (como en Uruguay entre 1990 y 1994).

Por su parte, las transferencias de ingresos que reciben los hogares provenientes del sector público han tenido una apreciable influencia en la disminución de la pobreza, particularmente en los países de la región que las han orientado especialmente a ese fin, como Argentina, Costa Rica, Panamá y Uruguay, en los que las transferencias en el área urbana aportan entre el 20% y 25% de los ingresos de los hogares del quintil inferior. Brasil también ha aplicado de manera sistemática una política de refuerzo de las transferencias, que contribuyó a que la pobreza disminuyera sustancialmente de 1990 a 1993, sobre todo en el área rural.

Por último, la capacidad de compra de los ingresos de los estratos inferiores puede verse afectada por variaciones de los precios relativos de los productos de la canasta básica, a causa de la estructura productiva y comercial de los países, los procesos de apertura comercial, las características del sector agropecuario, los factores climáticos y estacionales, y otros. Lo sucedido en los últimos años demuestra que la variación de los precios de los productos de consumo popular ha sido menor que la registrada en el índice de precios al consumidor (IPC), lo que ha elevado la capacidad de compra de los estratos de ingresos bajos.

Como es evidente, todo país puede tener más posibilidades de éxito en la lucha contra la pobreza si consigue un crecimiento económico alto y sostenido, que genere un aumento considerable de los empleos de productividad e ingresos altos, y si estos ingresos son además favorecidos mediante una política de defensa de su capacidad adquisitiva, el apoyo de importantes programas de transferencias públicas bien focalizadas y un control adecuado de la inflación. Lo ocurrido en los países muestra una gran diversidad de situaciones en el proceso de consecución de estos objetivos, cuyo análisis combinado permite comprender mejor el comportamiento de la pobreza en cada uno de ellos.

DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

E n lo que respecta a la distribución del ingreso, entre 1990 y 1997 el conjunto de la región ha tenido un deficiente desempeño, ya que ha persistido el alto grado de concentración existente al comienzo de ese período. Esta rigidez obedece a factores patrimoniales, ocupacionales, educacionales y demográficos, que no se han modificado mayormente a pesar de la aceleración del crecimiento económico; el ingreso nacional bruto real por habitante se elevó en casi todos los países, con excepción de Nicaragua y Venezuela, lo que permitió reducir los niveles de pobreza e indigencia, pero no los de concentración del ingreso.

De 12 países analizados en este informe, la distribución del ingreso en las áreas urbanas mejoró en cuatro de ellos (Bolivia, Honduras, México y Uruguay), en uno se mantuvo (Chile) y en siete sufrió un deterioro (Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Panamá, Paraguay y Venezuela).

Lo observado en América Latina en los años noventa confirma la aseveración de que la evolución del crecimiento económico no permite predecir lo que pueda suceder con la distribución del ingreso. Por ejemplo, el crecimiento económico negativo de Venezuela coincidió con una marcada regresividad en la distribución (el índice de concentración de Gini subió de 0.38 a 0.43 entre 1990 y 1997), a la vez que en México se logró una mejoría en la distribución (el coeficiente de Gini disminuyó de 0.42 en 1989 a 0.39 en 1996) pese a que en ese período el ingreso per cápita sólo aumentó en promedio un 0.3%, lo que revela que el costo social del escaso crecimiento económico se distribuyó de distinta manera en ambos países. Asimismo, en Chile y Argentina se produjo un crecimiento importante del ingreso per cápita entre los años 1990 y 1996-1997, pese a lo cual en el primero la distribución se mantuvo estable y en el segundo empeoró.

Uruguay ha logrado consolidarse como el país que presenta la mejor distribución del ingreso en América Latina, semejante a la de algunos países europeos, gracias, entre otros factores, al importante papel de las transferencias del sector público, especialmente las jubilaciones y pensiones. Como ya se ha señalado, estas transferencias también fueron relevantes en lo que se refiere a la reducción de la pobreza, en especial en Brasil; pero, en este país no modificaron la pauta distributiva general, porque fueron captadas no sólo por los estratos más pobres sino que, de igual modo, por los no pobres, incluidos los de mayores ingresos.

EVOLUCIÓN DEL EMPLEO

En materia de empleo se advierte que aun cuando en América Latina se ha venido reduciendo el ritmo de crecimiento de la población en edad de trabajar, esto no se ha traducido en una disminución de la oferta laboral, debido, sobre todo, a la acelerada incorporación de la mujer al mercado de trabajo. En efecto, la tasa promedio anual de crecimiento de la población en edad de trabajar bajó en América Latina de 2.55% en 1985-1990 a 2.48% en 1990-1995, pero a la vez las tasas de participación han aumentado en casi toda la región (sólo declinaron en El Salvador y República Dominicana).

El persistente aumento de la tasa de incorporación de la mujer al mercado laboral ha respondido a dos causas principales. En primer lugar, a la tendencia a una creciente participación de la mujer en todos los ámbitos de la vida social y, segundo, a la necesidad de contribuir al ingreso familiar. En una situación crítica, como la atravesada por Venezuela, la participación laboral de la mujer se incrementó de manera considerable, pero ello también tuvo lugar en países de crecimiento rápido, como Chile. En el conjunto de la región el aumento de la participación laboral femenina se registró especialmente en los hogares de menores ingresos, en los que se elevó la densidad ocupacional.

En el período mencionado, la fuerza de trabajo creció a una tasa promedio anual de 3.1%; el empleo, a 2.9% y el producto, a 3.2%. Por consiguiente, la productividad del trabajo aumentó sólo un 0.3%. Una pequeña proporción de los empleos generados corresponde a los sectores modernos de la economía, mientras que la gran mayoría se concentra en el sector privado de menor productividad relativa y, en especial, en el área de los bienes y servicios no transables; como ya se ha mencionado, esta heterogeneidad laboral dificulta la superación de la pobreza y una mejor distribución del ingreso. La proliferación de empleos de baja productividad –trabajadores por cuenta propia, asalariados en microempresas, empleados domésticos y trabajadores sin remuneración– ha venido acompañada de falta de protección, contrataciones flexibles a plazo fijo, subcontrataciones y otras modalidades que han aumentado la incertidumbre y la inestabilidad laboral. Cabe subrayar que estos procesos se han producido a pesar de que durante los años noventa el nivel de escolaridad de la fuerza de trabajo siguió en aumento. En cuanto a la composición sectorial del empleo, persiste el descenso de la participación relativa del empleo agrícola y manufacturero y la expansión en el sector terciario (comercio y servicios).

El desempleo decreció desde mediados de los años ochenta hasta principios de los noventa, pero a partir de entonces comenzó a elevarse nuevamente en la mayoría de los países de la región; además, tiende a ser marcado entre las mujeres, los jóvenes y las personas de menores ingresos, aunque en varios países ya está afectando de manera notoria a las de ingresos medios y altos.

La incorporación de los jóvenes al mercado laboral se examina con especial detalle en la presente edición del Panorama social, ya que la población de 15 a 24 años de edad representa del 20% a 25% de la fuerza de trabajo en América Latina. Por encontrarse en la primera etapa de participación en el mercado laboral, son afectados con especial intensidad por las características predominantes de la evolución reciente de ese mercado. El insuficiente dinamismo económico observado en la mayoría de los países y la escasa creación de ocupaciones de alta productividad dificultan una adecuada inserción laboral de los jóvenes, pese a que en promedio tienen un nivel de educación cada vez mayor. Los problemas económicos de los hogares de menores ingresos obligan, en muchos casos, a una precoz incorporación laboral de los jóvenes, que perjudica su continuidad educativa y, por ende, sus posibilidades futuras de trabajo. Además, se ven más afectados que otros grupos por las desfavorables condiciones de trabajo que suelen caracterizar a los empleos de baja productividad y las dificultades para conseguir empleo; la tasa de desocupación de la población activa entre 15 y 24 años representa más de la mitad del desempleo total en las zonas urbanas de América Latina. Debería prestarse atención especial a los jóvenes que no estudian ni buscan trabajo, pues constituyen un grupo muy proclive a desarrollar formas de conducta ligadas a fenómenos de marginalidad, violencia e ilegalidad.

TENDENCIAS Y HETEROGENEIDAD DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL

E l promedio regional de gasto público social per cápita ascendió en 1996-1997 a 457 dólares de 1997, lo que se compara con los 331 en el bienio 1990-1991. Esto significa una mejoría del 38% en el período y equivale a una tasa anual de crecimiento del orden del 5.5%. Sin embargo, en los dos últimos años (1996-1997), el ritmo de crecimiento ha sufrido una notable desaceleración hasta alcanzar una tasa promedio anual de 3.3%, que corresponde a la mitad de la registrada en el período 1990-1995, que fue 6.4%.

En 14 de 17 países analizados aumentó en los años noventa la cuantía de recursos públicos destinados a los sectores sociales. Destacan por la magnitud del crecimiento Perú, Paraguay, Bolivia y Colombia, países en los que se duplicó con creces el gasto social por habitante entre 1990-1991 y 1996-1997. En Chile, El Salvador y República Dominicana el incremento fluctuó entre 60% y 70%, mientras que en Uruguay ascendió a cerca del 50%. En los restantes seis países en los que se elevó el nivel de gasto social por habitante (Argentina, Brasil, Costa Rica, Guatemala, México y Panamá), éste osciló entre 15% y 40%. En Honduras y Nicaragua prácticamente se mantuvo el mismo nivel durante el período y en Venezuela se redujo en un 6% (véanse el cuadro 3 y el gráfico 2).

Este incremento fue superior al de la producción, de tal forma que de 1990 a 1997 el gasto social per cápita aumentó significativamente más que el producto por habitante en todos los países analizados que mostraron crecimiento. Mientras que el producto creció predominantemente entre 10% y 30%, el gasto social per cápita se incrementó entre 20% a 70%, y en cuatro países duplicó con creces el nivel de comienzos de la década.

Persiste en la región un alto grado de heterogeneidad en relación con volumen de gasto público que los países destinan a las áreas sociales, aunque el crecimiento de los años noventa la redujo levemente. Esto se debió al muy superior ritmo de aumento del gasto social en los países con menor gasto (Perú, Paraguay, El Salvador, Bolivia, República Domi-nicana, Guatemala, Honduras y Nicaragua), cuya tasa de variación promedio anual fue 10.7%, que duplica la correspondiente a los países del grupo medio (Colombia, México y Venezuela), que fue 4.8%, y la del grupo alto y medio-alto (Argentina, Uruguay, Brasil, Chile, Panamá y Costa Rica) que fue 5% (véanse  gráfico 3 y gráfico 4).

También importa destacar la elevada heterogeneidad en cuanto al esfuerzo que expresa la relación entre gasto público social y producto de los países, que actualmente varía entre 4% y 23%. A este respecto, los países en los que más aumentó en los años noventa son Colombia (7.2 puntos porcentuales del producto), Bolivia (6 puntos), Paraguay (4.9 puntos), Uruguay (3.8 puntos), Perú (3.5 puntos) y Panamá (3.3 puntos).

Asimismo, los notables incrementos del gasto público social logrados en esta década permitieron que casi tres cuartas partes de los países (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay) compensaran con creces la disminución registrada durante los años ochenta, por lo cual en 1996-1997 ya superaban el nivel de 1980-1981.

Con respecto a los factores determinantes, cabe señalar que el crecimiento económico explica más de dos tercios del aumento del gasto social per cápita en Argentina, Brasil y Chile. En cambio, en Bolivia, Colombia, Guatemala, México, Paraguay y Perú los factores predominantes fueron el incremento de la participación del gasto social en el gasto público total y el aumento de este último en relación con el PIB, que en conjunto explican más del 70% del incremento.

Por lo tanto, las perspectivas de menor crecimiento económico de la mayoría de los países de la región abren un interrogante sobre las reales posibilidades de consolidar los actuales niveles de gasto social, especialmente si se toma en cuenta el papel que dicho crecimiento ha desempeñado en la evolución del gasto en los últimos años.

En cuanto a la evolución por sectores del gasto social en el conjunto de la región, contribuyeron en partes similares a su notable expansión en la década tanto los sectores de distribución más progresiva como los de distribución más regresiva del gasto por estratos socioeconómicos. El 44% del incremento corresponde a educación y salud, áreas de gasto más progresivo, cuya incidencia es del 25% y 19%, respectivamente, mientras que el 41% proviene de la seguridad social, sector con gasto regresivo. Sin embargo, el aumento en los países con gasto medio y bajo obedece sobre todo a los sectores globalmente más progresivos –educación y salud–, con un aporte conjunto del 61% del total, mientras que la seguridad social sólo contribuyó un 21%. En cambio, en los países de gasto alto y medio-alto la seguridad social aportó prácticamente el 50% del aumento.

GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN Y REMUNERACIÓN DE LOS PROFESORES

U n rasgo sobresaliente de la expansión registrada por el gasto público social en los años noventa es el aumento del gasto en educación, lo que pone en relieve la creciente importancia que los gobiernos están otorgando a la inversión en este campo y la mayor cantidad de recursos financieros que han exigido las reformas educativas iniciadas en varios países. En efecto, entre 1990-1991 y 1996-1997 el gasto en educación como porcentaje del PIB aumentó de 2.8% a 3.7% y en cuanto a gasto por habitante creció en un 40% (de 87 a 122 dólares), como promedio de 15 países. Sólo en dos de ellos (Nicaragua y Venezuela) ese porcentaje se redujo levemente.

La notable expansión del gasto público en el sector considerado se debe en gran parte a la mejora de las remuneraciones de los profesores de la enseñanza primaria y secundaria, que crecieron a un ritmo anual de 3% a 9% entre 1990 y 1997. El esfuerzo realizado en algunos países para reducir la brecha entre las remuneraciones de los maestros y las de otros trabajadores públicos calificados explica entre un 70% y un 80% del incremento del gasto en educación.

Respecto de su nivel, la remuneración promedio de los profesores, expresada como múltiplo del valor de la línea de pobreza per cápita, presenta diferencias apreciables entre los países. En 1996-1997 el salario promedio mensual de los maestros de primaria y secundaria (públicos y privados) en Chile, Costa Rica y Panamá fluctúa entre 6 y 8 veces la línea de pobreza per cápita. En Brasil, Paraguay y Uruguay representa entre 4 y 5 veces esa línea, en tanto que en Bolivia, Ecuador y México corresponde sólo de 2.4 a 3.6 veces dicho valor.

El esfuerzo realizado por los gobiernos para mejorar el salario por hora de los maestros fue notable en Paraguay, Bolivia, Chile y Brasil, países en que éste creció a un ritmo anual de 9.5%, 7.8%, 7.8% y 4.0%, entre 1989-1990 y 1996-1997, respectivamente. En Uruguay, Costa Rica y Ecuador el incremento real fue inferior (2.8%, 1.7% y 0.4% por año, respectivamente), en tanto que en México y Panamá el salario promedio se redujo a una tasa cercana a 1% por año.

Pese a las importantes mejoras salariales que han logrado los docentes en varios países de la región en la presente década, persisten notables diferencias entre su remuneración por hora y la de otros asalariados con un nivel de educación similar. Con la excepción de Costa Rica, en todos los países analizados los profesores de primaria y secundaria perciben un salario promedio por año de estudio muy inferior al de los otros profesionales y técnicos asalariados. En Brasil, Panamá, Paraguay y Uruguay es de un 25% a un 30% más baja, y en Bolivia, Chile y Ecuador de 35% a 50% menor. En Costa Rica, en cambio, la remuneración media por año de estudio del total de los profesores no difiere de la que perciben los profesionales y técnicos.

La vulnerabilidad económica y la condición de pobreza que afecta a los profesores en los países de la región están en directa relación con la magnitud de la pobreza en estos países. En efecto, en los que presentan una mayor incidencia de pobreza, una proporción elevada del total de los profesores vive en hogares pobres o de alta vulnerabilidad económica, con un ingreso familiar extremadamente bajo, inferior a dos líneas de pobreza por miembro, lo que dificulta la provisión de una enseñanza de mejor calidad, objetivo prioritario de las reformas educativas.

Es así como en Bolivia y Ecuador el porcentaje de profesores de la enseñanza primaria y secundaria que viven en hogares pobres alcanza un nivel elevado, cercano a 30% en ambos países. Esta cifra varía de 5% a 11% en Brasil, México y Paraguay, en tanto que en Chile, Costa Rica, Panamá y Uruguay es inferior a 2%. Sin embargo, estas cifras aumentan considerablemente cuando se trata de hogares de ingreso muy bajo y cuya condición puede calificarse de alta vulnerabilidad desde el punto de vista de los recursos necesarios para su sostenimiento. En cuatro países (Bolivia, Ecuador, México y Paraguay) entre el 35% y el 40% de los profesores reside actualmente en hogares vulnerables. En Brasil ese porcentaje se acerca al 20% y en Chile, Costa Rica y Panamá es de alrededor del 10%.

Sólo en Uruguay el porcentaje del total de maestros que viven en hogares con ingreso por miembro por debajo de dos líneas de pobreza es inferior a 5%.

METAS DEL UNICEF EN FAVOR DE LA INFANCIA PARA EL AÑO 2000

El examen de los avances logrados entre 1990 y 1997 en materia de acceso y término de la educación primaria en países latinoamericanos indica que, a pesar de las elevadas tasas globales de matrícula en ese ciclo, persistirán en el año 2000 importantes rezagos en las zonas rurales. En cambio, en las zonas urbanas se habrá logrado, en muchos casos con holgura, que más del 80% de las niñas y niños completen el cuarto grado y que más del 70% terminen el ciclo primario.

En lo que se refiere a equidad en el logro de las metas educacionales, se observa que a fines de los años noventa se reducirán levemente las diferencias de acceso, eficiencia y término de la educación primaria entre distintos estratos socioeconómicos urbanos. Sin embargo, los niños y niñas pertenecientes al 25% de hogares de menores ingresos seguirán presentando importantes rezagos con respecto al promedio y en comparación con los niños de hogares de más altos ingresos. Cabe destacar que los países que hoy presentan los niveles más elevados de desigualdad en la distribución del ingreso son los mismos que en el año 2000 se encontrarán más distantes de alcanzar las metas de acceso universal, y término del cuarto grado de la educación primaria, particularmente en sus zonas rurales.

Por otra parte, en cuanto al acceso a servicios básicos en el año 2000, una significativa mayoría de países lograrían reducir en 25% o más la población sin acceso a agua potable en las áreas urbanas, mientras que sólo la mitad de ellos alcanzarían a reducir en 17% o más la población sin acceso a saneamiento básico. Sin embargo, continúa pendiente la disminución del enorme rezago que en ambos ámbitos sufre la población rural. Además, en casi todas las áreas urbanas analizadas habría que mejorar sustancialmente el alcance del saneamiento adecuado y en un tercio de los casos resultan también necesarios importantes avances en la provisión de agua potable.

Asimismo, cabe hacer notar que mientras en las áreas urbanas de la mayoría de los países se atenúan las diferencias entre estratos socioeconómicos en el acceso al agua potable, en materia de alcantarillado la mejora en términos de equidad es menor. De hecho, la situación del 25% de hogares con menores ingresos mejoró en mayor medida que la del total de hogares urbanos en más de tres cuartas partes de los países analizados respecto del agua, y sólo en la mitad de los casos respecto del alcantarillado.

FENÓMENOS QUE LIMITAN LAS OPORTUNIDADES DE BIENESTAR DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES

a) Trabajo infantil

En lo que va transcurrido de la década, sólo en algo más de la mitad de los países ha disminuido la proporción de adolescentes que trabajan, mientras que en un tercio de ellos se acentuó este fenómeno que hipoteca notablemente el capital humano y las oportunidades de bienestar futuro de los jóvenes. La evolución resulta todavía menos favorable en el caso de los niños de hasta 14 años, aunque con niveles más bajos de participación laboral que los adolescentes de 15 a 17 años. En síntesis, sólo un tercio de los países registran descensos simultáneos con relación al trabajo de niños y niñas y de adolescentes.

b) Adolescentes que no estudian y desempeñan actividades domésticas en sus hogares

Si bien en las áreas urbanas la mayoría de los países registran una baja de la proporción de las adolescentes que no estudian ni se incorporan al mercado laboral y, en cambio, se dedican exclusivamente a los quehaceres domésticos en sus hogares, el avance es menor en las zonas rurales. Además, cabe advertir que en 1997 prácticamente en la mitad de los países entre un 15% y 25% de las jóvenes de áreas urbanas se encuentran en esta limitante situación, y los porcentajes ascienden a niveles del 25% al 50% en el caso de las que viven en áreas rurales.

c) Maternidad en la adolescencia

Durante el transcurso de la presente década se mantiene invariable la elevada magnitud de la maternidad en la adolescencia que registra la mayoría de los países. A nivel nacional, entre un 20% y un 25% de las mujeres han tenido su primer hijo antes de los 20 años, índice que alcanza al 30% de las que viven en áreas rurales y del 15% al 20% de las que viven en ciudades.

AGENDA SOCIAL: SEGURIDAD CIUDADANA Y VIOLENCIA

Existe una percepción de inseguridad ciudadana cada vez más generalizada en la población latinoamericana, que tiene una base real en el aumento de los hechos delictuales y de violencia, pero que también ha sido incentivada por la amplia cobertura recibida en los medios de comunicación.

La violencia tiene múltiples causas y dimensiones, en las que confluyen circunstancias individuales, familiares y sociales que inciden en los patrones de conducta doméstica y social. Los procesos de rápida modernización y mercantilización que provocan incertidumbre, así como los efectos de la exposición a la violencia en los medios de comunicación de masas y los períodos de posguerra registrados en varios países, configurarían un contexto social propicio para la acentuación de la inseguridad ciudadana. Es probable que esta situación se agrave, como consecuencia de la desconfianza en los controles institucionales y la sensación de que hay un recrudecimiento de la corrupción.

La acostumbrada asociación de la violencia con la pobreza resulta engañosa, ya que las condiciones de pobreza y desigualdad deben darse conjuntamente con otros factores sociales para traducirse en un aumento de la violencia y, por ende, de la inseguridad ciudadana. Sin embargo, no se desconoce que existe una relación entre desempleo y violencia y que la violencia, a su vez, genera condiciones de empobrecimiento en los países. Las víctimas de la violencia intrafamiliar son mujeres y niños, y los agresores son hombres de diversas edades y estratos socioeconómicos, en tanto que los implicados en los homicidios son hombres jóvenes, de estrato socioeconómico bajo. La seguridad, al igual que el ingreso, es un bien cuya distribución no resulta equitativa, tanto debido a la cobertura de la protección como a las posibilidades de acceso a la seguridad pública y privada. En las nuevas modalidades de violencia en la región se mezclan la violencia política y la delictual. Asimismo, se observa un aumento del grado de violencia ejercida por los delincuentes, que en muchos casos obedece al consumo de drogas y la disponibilidad de armas de fuego. Surgen también formas de violencia relacionadas con el crimen organizado, el narco-tráfico, y el tráfico de personas y de armas.

La violencia provoca destrucción del capital físico, humano y social, como asimismo de la capacidad gubernamental para enfrentarla. Los cálculos de los costos económicos de la violencia son relativamente recientes y su objetivo es dar un fuerte respaldo a la voluntad política, tanto a nivel internacional como nacional, de diseñar programas eficaces para enfrentar dicho flagelo. Si bien constituyen un indicador importante, la falta de estadísticas adecuadas limita su confiabilidad. Los países latinoamericanos no disponen de indicadores sistemáticos, continuos y confiables sobre violencia y seguridad ciudadana, y faltan instancias nacionales que centralicen, sistematicen y consoliden la información.

Las autoridades locales, los gobernadores y los alcaldes de las principales ciudades latinoamericanas han identificado como principales problemas de seguridad ciudadana los homicidios, los robos y el tráfico y consumo de drogas; también preocupan el aumento de la violencia intrafamiliar y el maltrato infantil. Las medidas puestas en prácticas para ofrecer una mayor seguridad ciudadana pueden agruparse en tres categorías: preventivas, de control y mixtas; estas últimas han sido las más exitosas, dado el carácter multidimensional del fenómeno. Junto con las medidas de control y los distintos niveles de intervención preventiva primaria o secundaria, debe tenerse en cuenta la necesidad de una coordinación interinstitucional, la producción constante de estadísticas continuas y la cooperación activa de la comunidad.

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